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政策过程中的专家参与：
理论传统、内在张力及其消解路径
作 者 简 介
张云昊，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，研究方向/研究领域：公共政策理论、政策过程中的知识运用和专家参与、科技政策与管理。
导 读
随着知识政治的发展，日益复杂的公共政策越来越离不开专家的智识支持。与之相呼应的是，随着大科学时代的来临，一个庞大的专家阶层也正在兴起。在这两股潮流的碰撞下，专家日渐走向世界各国的政治舞台，政策过程中的专家参与也成为学界关注的一个重要议题。然而，已有文献更多地将注意力聚焦在专家参与的行为与制度领域，形成了微观层面的知识运用学派和中观层面的决策咨询制度研究，而从学理层面对专家参与的深度反思却相对不足，这在一定程度上制约了该议题的进一步深入探讨。基于这样一种理论上的关切，研究试图索骥专家参与的理论矿脉，发现隐藏其下的内在张力和底层逻辑，探寻专家参与的发展趋势，以期为当代中国日益复杂的政策实践提供启示。
摘 要
在知识政治时代，专家参与成为政策科学化的重要保证。然而，在实践中，专家参与却面临着专业知识的可靠性与可及性、专家的民主性与可信性等诘问。这些诘问揭示了在证成专家参与合理性的技治主义和政策科学这两大理论传统中蕴含着四大张力和三重危机。为了消解这四大张力，从认知和行动层面推动专业知识的民主化与专家治理体制建设就成为根本路径。研究表明，专家参与经历了技治主义、工具主义和治理主义三种范式的变迁，变迁的内在动力是寻求科学性与民主性之间的平衡，这为当下中国专家参与制度的建设提供了重要启示。
关 键 词
专家参与；内在张力；专业知识民主化；专家治理
研 题 点 睛
1.专家参与的内在张力有哪些？
2.如何消解专家参与的内在张力？
3.专家参与的范式变迁为中国当下的政策实践提供了哪些启示？
相 关 知 识 点
专家参与；政策科学化；技治主义；决策民主化
一、专家参与的理论传统
一般来说，专家参与指专家通过制度化或非制度化的途径影响政策制定的过程。在这里，专家包括自然科学技术专家和人文社会科学专家等。专家影响政策的方式包括三个方面：第一，专家获取部分决策权，例如专家型官员；第二，专家通过制度化的途径向决策者提供专业意见或建议，例如专家咨询；第三，专家通过非制度化的途径向决策者或公众间接提供专业知识，例如运用大众传媒、公众舆论等间接干预政策。如果从理论上来说，它有两大传统，即“技治主义”（Technocracy）和政策科学。
“技治主义”又称为“专家治国论”、“专家统治论”等，它于 1919 年由美国工程师史密斯提出，原意是为了表达科学技术在工业民主中的独特作用，并不具有统治的意涵。技治主义强调由科学技术专家掌控决策权，这本质上是西方社会长期以来形成的科学至上主义在政治领域的极端反映。然而，技治主义的价值负载却与西方政治实践中的民主理念相抵牾，民主主义者、人文主义者、西方马克思主义者、历史主义者等对极端的技治主义思潮展开了激烈的批判。正是在这一背景下，一些技治主义者开始逐渐转向了温和派，主张专家应当为政治决策提供科学知识服务而不是一味地要求掌握权力。政策科学传统强调专家作为一种主体力量在政策过程中的特殊地位和参与性，试图消弭技治主义与民主价值之间的矛盾。
政策科学传统强调专家作为一种主体力量在政策过程中的特殊地位和参与性，试图消弭技治主义与民主价值之间的矛盾。政策科学隐含着一个基本假设，即科学知识或技术方法可以有效地解决客观的社会问题。政策科学从诞生之初就强调民主性，试图在科学与民主之间找到平衡，然而后来的发展表明，政策科学的技治主义倾向却愈演愈烈，民主化逐渐沦为政策合法性的一种装饰。
技治主义与政策科学构成了专家参与的两大理论传统。技治主义为专家获取一定的决策权提供了思想承诺，开辟了技治主义或专家统治范式。而政策科学则证成了专家作为达致政策科学化目标的工具合理性，从而开辟了工具主义范式。在这两大思潮的影响下，自二战以来，逐渐形成了专家行政、决策咨询、智库等正式化的专家参与制度。然而，与之相对应的是，对专家参与的担忧、质疑、批判之声从未停歇。这些声音包括对专业知识的客观真理性的质疑，对专家的价值中立性和职业操守的质疑，以及对走向专家统治的担忧等。
二、专家参与的内在张力
以专业知识为核心，专家参与至少面临着四个方面的诘问：
（1）专业知识是否可靠？即专业知识的客观真理性与社会建构性之间的张力；
（2）专业知识是否可及？即专业知识的一元性与公共政策知识需求的整体性之间的张力；
（3）专家参与是否民主？即专家决策的专断性与民主性之间的张力；
（4）专家是否可信？即专家的价值中立性与社会嵌入性之间的张力。
在可靠性上，专家参与的内在张力表征为专业知识的客观真理性与社会建构性之间的抵牾；在可及性上，专家参与的张力表现为专业知识的一元性与公共政策知识需求的整体性之间的张力。可及性指在解决公共问题的过程中，专业知识所能够提供的理性程度和覆盖范围；在民主性上，专家参与的张力呈现为专家决断与民主价值之间的矛盾。专家决断论是专业知识的真理性假定、专家的理性优势和中立人假设在逻辑上推导出来的必然结果；在可信性上，专家参与的张力表现为专家的价值中立性与社会嵌入性之间的冲突。如果说专业知识是客观的，那么它必然是价值无涉的。
由此可见，政策过程中的专家参与尽管获得了理论与实践上的强大支撑，但也存在着四个层面的内在张力，导致了专家参与的认识论危机、统治论危机和社会信任危机。消解三大危机的根本出路在于调和四大张力所带来的紧张关系，以重塑专家在政策过程中的知识品格与社会承认机制。
三、专业知识的民主化与专家治理体制
专业知识作为专家的资源禀赋，一方面它的客观真理性遭遇到社会建构论的挑战，另一方面它的一元化知识范式又面临着公共政策整体性知识需求的可及性诘问。消解专家参与的内在张力应当从认知和行动两个层面着手。
首先，走向专业知识的民主化是消解认识论危机的根本路径，它包括专业知识生产过程的民主化和不同知识类型之间关系的平等化。专业知识生产过程的民主化试图建立一种以专业知识生产为中心的民主秩序，在捍卫专业知识科学性的同时，使其它社会主体有序参与到知识生产的过程之中。如果专业知识在生产过程中就得到了多元社会主体的积极参与和承认，那么就大大降低了它在政策过程中所遭遇的批评和质疑，也就增进了其有效性与社会合法性。
其次，建构专家治理体制是从行动层面消解统治论危机和社会信任危机的必然选择。如果说专业知识的民主化是政策过程中多元知识合法化的认知逻辑，那么它在实践中必然需要不同知识主体参与合法化的行动逻辑来实现，由此生成了专家治理体制。在这一结构中，专家居于政策参与网络的核心节点，他们基于自身的专业能力提供科学的政策建议，并接受同行专家、公众等多元主体的监督、审查与评估；公众等其他社会主体基于自身的经验、情境、地方性知识等提供符合公共价值或公共利益的政策建议，并接受相关专家、决策者等主体的裁量。这样，围绕着政策过程中的知识资源，在专家、决策者、公众等多元主体之间就形成了一种相互合作、彼此制约的行动关系。
专业知识的民主化策略消解了专家参与的认识论危机，专家治理体制则消解了专家参与的民主与信任危机，这两条路径从认知和行动层面重塑了专家参与的合法性基础，形成了以民主理念和治理理论为基础的治理主义范式。
四、结论与启示
通过对政策过程中专家参与的理论谱系、内在张力、消解路径以及演进逻辑的系统探讨，文章得出以下三点结论：第一，政策过程中的专家参与经历了技治主义范式、工具主义范式和治理主义范式的转换与变迁。第二，专家参与范式变迁的演进逻辑是对科学性与民主性的不断追寻。第三，走向专业知识的民主化和专家治理体制是专家参与的未来发展趋势与实践形态。
随着公共政策的日益复杂化，专家参与的范式变迁及其演进逻辑为中国当下的政策实践提供以下重要启示：
首先，西方理论范式的演进表明，专家参与是推动政策科学化的根本性保证。因此，应当进一步拓展中国专家参与的制度化路径，不断提升政策的科学化水平。一方面需要不断完善中国特色的专家参与制度，例如“学而优则仕”制度、内参制度、协商制度等另一方面应当借鉴西方基于知识竞争市场的多元化专家参与制度，在结构上确保专家适度的独立性，在具体程序和行动策略上不断完善以专家咨询、项目制、智库等为代表的工具主义范式，探索建立循证决策机制，推动以行为公共政策为核心的助推机制发展等。
其次，从发展趋势来看，专家参与制度应当更注重民主性建设。当前中国专家参与制度不仅面临着科学化不足的问题，亦面临着专家的社会信任危机、专业知识的滥用、专家与决策者“共谋”等挑战。为了应对这些挑战，除了加强学术共同体自身的伦理德性建设以外，应当在专家参与制度的建设中积极融入民主化元素，推动专业知识的民主化和专家治理体制的发展。当前中国政策民主化建设基本形成了“公众参与、专家论证和政府决策”三位一体的结构框架。应当建立“专家论证”过程中的公众参与制度，专业知识运用的多元社会主体联合审查制度，以及专家与公众等主体间的相互制约机制等，这是防止专家参与演变为专家统治与“共谋”，提升专家社会公信力的关键。
张云昊.政策过程中的专家参与：理论传统、内在张力及其消解路径[J].中国行政管理，2021（01）：98-104.
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